농업에 있어 외국인 근로자 정책은 부족한 인력의 확충 측면에서 매우 중요하며, 농업부문 외국인 근로자의 합법적 고용을 위해 고용허가제와 계절근로자제가 실시되고 있다. 하지만 농업 현장에서는 이러한 제도보다는 비공식적인 경로를 통해 외국인 근로자를 고용하는 비중이 높아, 품목과 농사특성에 맞게 외국인 근로자 제도를 세분화해 현장과 제도 사이의 간극을 줄여야 한다는 주장이 나왔다.

이 같은 내용은 최근 한국농촌경제연구원(KREI)이 ‘농업 고용환경 변화에 따른 외국인 근로자 활용 정책 방안’ 연구를 통해 밝혔다. 연구책임자인 엄진영 KREI 연구위원은 농업부문 미등록 외국인 근로자를 포함한 외국인 근로자 고용 실태를 분석해, 현재의 정책과 현장의 괴리를 진단하고 이를 토대로 농업부문 외국인 근로자 제도의 정책 방향을 단기, 중장기로 제시했다. 

고용허가제는 E-9(일반 외국인력)과 H-2(특례 외국인력)로 구분되며, 품목과 영농규모에 따라 각 사업장에 근로자가 배정된다. E-9의 도입규모는 2007년 2,333명에서 2019년 5,887명으로 증가했으며, 2014년 이후 매년 6,000명에서 7,000명 가량을 유지하고 있다. 2019년 기준 고용허가제를 통해 농업부문에 종사하고 있는 외국인근로자 수는 총 3만1,378명이었다. 계절근로자제의 경우 2019년 47개 지자체 3,612명까지 증가했다.

그러나 연구진은 농작업 현장에서 외국인근로자 고용은 제도를 통하기보다 비공식적 경로를 통하는 경우가 많다고 밝혔다. 설문조사 결과 작물재배업에서 고용허가제와 계절근로자제를 통한 고용은 각각 10.0%와 1.4%, 축산업에서 고용허가제 이용 비중은 55.8%에 그쳤다. 작물재배업에서 고용허가제를 이용하지 않는 이유는 1년 고용이 필요 없다는 것(42.9%)과 신청을 하더라도 외국인력 배정을 받을 확률이 낮다(17.5%)는 응답이 많았다. 계절근로자제를 이용하지 않는 이유는 3개월보다 짧은 고용이 불가능하다는 것이 24.1%, 임금부담이 17.6%, 고용 시기와 입국 시기가 맞지 않아서가 17.1%로 나타났다. 축산 농가는 고용허가제를 이용하지 않는 이유로 신청 절차가 복잡하다는 것이 35.8%로 가장 높았고, 임금부담은 28.3%, 신청을 하더라도 인력을 배정받을 확률이 낮다고 응답한 비율은 22.6%로 나타났다. 즉, 작물재배업은 외국인근로자 제도 설계 측면에서, 축산업은 제도운영 측면에서 현재의 제도를 이용하지 않는 비중이 높았다. 

연구진은 또한, 외국인 근로자를 고용할 때 비공식적 고용방식이 작동하는 가장 근본적인 이유로 농업부문의 절대적인 인력부족과 내국인 고용의 어려움을 제시했다. 이를 수요자(농가), 공급자(외국인 근로자), 제도 부문으로 구분해 그 이유를 밝혔는데, 농가 입장에서는 제도 설계 및 운영상의 문제와 고용비용 절감 효과를, 외국인 근로자 입장에서 미등록자가 되는 이유로는 근로환경 불만, 불법체류·불법취업의 직간접적 경제적 이득 발생, 낮은 자진 출국 유인을 제시했다. 제도적 측면에서는 고용인력 정책 수립 및 전달체계 부재, 현장수요에 부합하지 않는 정책, 정책의 장기적 시각 부재, 다양한 불법체류 관리 정책 논의 부족을 꼽았다.  

엄 연구위원은 현장조사, 설문조사, 해외사례 분석, 전문가 및 정책담당자 협의회 등을 통해 농업부문 인력 부족에 효율적으로 대응하는 (외국)인력 정책 기본 방향과 방안을 제시했다. 첫째, 품목과 농가 특성에 맞는 외국인 근로자 제도 세분화 설계와 운영, 둘째, 농업 고용인력 정책 수립 및 전달체계 마련, 셋째, 시군단위의 내외국인 포함 인력 매칭 및 센터 간 인력 교류 필요, 넷째, 농업근로환경 개선, 다섯째, 다양한 불법체류 관리 정책의 필요를 꼽았다.

특히, 품목과 농사특성에 맞게 외국인근로자 제도를 세분화해야 한다고 주장했다. 축산업과 작물재배업의 특성에 따라 외국인근로자 제도를 이원화해야 한다는 것이다. 작물재배업의 경우 현행 계절근로자제를 통합하고, 이를 농작업제도(E-8-1)와 신설계절근로자제도(E-8-2)로 구분할 것을 제시했다. 축산 농가와 1년 고용 시설원예의 경우 현행 고용허가제를 유지하되, 한 사업장에서 1년 동안 고용하는 것을 원칙으로 하고 1년 미만 고용은 계절근로자제를 통해 고용하는 방안을 밝혔다. 더불어 중장기 방안으로 현재의 숙련기능 점수제(E-7-4)를 개선한, ‘농업’ 숙련근로자제도(E-7-5) 도입과 농업인재제도 도입 검토를 제안했다.